第125章 分设十三州（2 / 2）

汉文帝即位之后，以诸侯王继承皇位的他，为了稳固统治，及时了解各地的风吹草动，在原有郡监御史制度无法发挥作用的情况下，又在御史府之外，于丞相府建立了另外一套地方监察制度，即丞相史出刺制度，与郡监御史制度并行。

丞相史是丞相的属官，共有十五人，分为东西两曹，其中东曹九人，按照古九州的分布将天下分为九州，每人监察一州。该制度的建立，虽然让丞相也拥有了监察职权，扩大了丞相的权力，但丞相史却不常设，属于临时派遣官员，由丞相定期派遣吏员前往地方巡查。

郡监御史制度和丞相史出刺制度，两套监察制度并行，虽然能够起到互相监察、相互牵制的作用，然而由于丞相史并不常设，实际上仍然很难整体改变地方监察不力的局面。

为了改变这种局面，汉武帝经过思索之后，决定对原有的地方监察制度进行改革。不过，由于早年间朝廷忙于征战，没有大规模改革的条件，汉武帝也只能采取有限的补救措施，例如派出“绣衣使者”督察各地，虽然这些使者直接对皇帝负责，办案不讲情面，确实很能震慑大小官员，然而与丞相史一样，由于这些“绣衣使者”为临时派遣官员，只能算是临时补救措施，无法从根本上扭转监察不利、吏治败坏的问题。

直到四方平定，朝廷对外再无大战，汉武帝这才开始思考完善监察制度，从根本上解决对各级官员的监察问题。

当时郡监制度的败坏，一方面是由于汉武帝以来随着国家的扩张和郡国的拆分，到元封年间时，作为一级行政区、直接受朝廷管理的郡国已经多达上百个，这无疑给朝廷管理带来了极大的困难，朝廷根本无法有效监督郡监的履职情况；另一方面则是由于郡监随郡而设，与地方官员来往密切，极容易与郡县官员产生利益纠葛，从而导致地方上形成官官相护，共同蒙蔽朝廷的情况。

元封五年（前106年），汉武帝在秦朝以来郡监制度的基础上，重新设立了一套地方监察制度。汉武帝依据《禹贡》《职方》等古籍，将天下分为十三州，即豫州、冀州、兖州、徐州、青州、荆州、扬州、益州、凉州、幽州、并州、朔方州和交州，每州设刺史，专门负责对州内郡守和地方豪强的监察工作。

汉武帝所设的“州”，并非行政区划，而仅仅代表监察的区域范围，州刺史只有监察权，而没有行政权，虽为地方官员，但却没有固定的治所，只负责每年秋天巡行州内各郡国，年终到京师上奏巡视情况。

十三部刺史由皇帝直接委派，归御史府管辖，由御史中丞具体领导。其主要的监察内容共有六条，被称为“六条问事”或“汉六条”，即：

第一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；

第二条，二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；

第三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言；

第四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；

第五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所益；

第六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。

州刺史制度的推行，无疑极大减轻了朝廷管理天下的难度，毕竟朝廷只要管理好十三个州刺史足以，而不必再费心费力的管理上百个郡国了。

为了防止刺史制度像以前那些监察制度一样失去效果，汉武帝还制定了一系列措施，例如规定州刺史秩六百石，而其所监察的对象则是两千石的郡太守和地方上的强宗豪右，属于典型的位低权重，这些刺史要想履行职责，便只能依靠朝廷的权威，从而确保其对朝廷和皇帝的忠心。

又如规定刺史任期为九年，凡是在任期内能够较好履行职责者，任期满后可直接升任两千石的郡守，要知道从六百石官员直升两千石，可是只有刺史才有的特殊待遇，对于普通的六百石官员来说根本难以想象，此举无疑极大的刺激了州刺史的工作积极性。此外，由于州刺史没有固定治所，与郡县官员来往本就较少，再加上这个刺激政策，无疑可以有效防止他们被地方官员收买。

再如对刺史职能的严格限制，严令州刺史不得干预“六条问事”以外事务，也不允许他们监察两千石以下官吏。而且，州刺史只有监察权，而没有处置权，在发现问题后，只能在年底返回朝廷汇报工作时，上报朝廷交由朝廷处置。如此，便可防止刺史滥用职权，干涉地方事务。

在当时看来，汉武帝设立的州刺史制度，无疑是一项极为行之有效的监察制度，随着该制度的推行，汉朝吏治开始逐渐趋于好转，对于朝廷稳固统治、缓解民间矛盾起到了一定积极作用。